【ネット時評 : 楠 正憲(マイクロソフト)】
情報通信法制の再検討は「デジタル融合」時代に追いつく好機~インターネットのトリレンマ(11)

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 総務省が「通信と放送の融合」を睨んだ「総合的な法体系」について、2010年通常国会への法案提出を見送る方向で最終調整に入ったと報じられている。もともと「通信・放送の在り方に関する懇談会」(竹中懇談会)を受けた06年6月の与党合意で決まった内容であり、政権交代の段階で宙に浮いた議論ではあったが、法案提出が見送りになれば新政権の方針に沿って一定期間をかけて再検討されることが予想される。数年間にわたる議論が白紙に戻るのは大きな痛手ではあるが、竹中懇談会の段階での議論や現実からは環境や論点も変化しており、今回の仕切り直しは議論を整理する好機でもある。(本稿は「NIKKEI NET IT PLUS」に掲載したものです)
 

 竹中懇談会が始まった当時、すべての通信は将来的にIP(インターネットプロトコル)化され、低コストの多チャンネル放送が放送局の利権を突き崩すと考えられていた。地方の民放局やケーブルテレビ局は資本力のある通信事業者の放送事業への参入を懸念する一方、通信と放送で縦割りとなっている法規制や放送免許における県域規制はデジタル化時代の実態にそぐわないと指摘された。そこでインフラごとに縦割りとなっていた通信と放送にかかわる法制度を横割り・大くくり化した「総合的な法体系」へと再構築し、インターネットでも自由に放送コンテンツを利用できる環境を整備することが期待されたのである。


■肩透かしだったIPTV

 ところが実際のところ、大幅な見直しの対象とされた通信放送関連法制は、必ずしも放送コンテンツのネットでの流通を阻害する要因ではなかった。ネット上で放送コンテンツが流通しないのは、一義的には権利者とネット配信事業者とで利害が一致しないビジネスモデルや契約上の問題であり、制度論としては著作権法で放送局に対してのみ権利者による差し止め請求権を制限する「放送権」「包括許諾」をネット配信事業者に認めるかどうかが議論となった。

 竹中懇談会を受けて放送と同様のサービスをIPで提供する「IP同時再送信」に限って放送権が認められ、NTT東西の「フレッツ光ネクスト」でIPTVが提供されたものの、ケーブルテレビと比べて加入者数は微々たるものである。光回線加入者に対しても、IPを使わず光に放送波を乗せる光ケーブル技術を使った方式が主流となりつつある。放送のように高品位の映像を多数の加入者に同時配信する場合にはIPは必ずしも効率的ではなかった。

 「総合的な法体系」へ向けた議論が遅々として進まぬなか、海の向こうでは「YouTube(ユーチューブ)」がネット上での動画配信サービスを開始し、多くのテレビコンテンツが無許可でアップロードされた。日本でも「ニコニコ動画」が爆発的に流行し、数多く生まれた草の根コンテンツのなかには商用化されたものもある。

 NHKはオンデマンド動画配信や海外向けストリーミング放送を開始し、民放もインターネット動画配信サービスを手がけるほか、YouTubeや「Gyao(ギャオ)」と組んでネット上での動画配信を始めている。これらの事例は、通信と放送の融合に向けたボトルネックは制度よりもビジネスモデルにあったことを示唆しているし、「総合的な法体系」を待たず通信と放送の融合は着実に進展している。


■「ストリートビュー」が突きつけた縦割り行政の限界

 一方でデジタル技術による融合は、通信と放送にとどまらない融合サービスを実現し、縦割り行政の限界を顕在化させた。例えば昨年プライバシー侵害が大きく取り上げられたグーグル「ストリートビュー」がある。グーグルはこれまで撮影した景観について、カメラの高さを2.4メートルから2メートルへと低くして撮影し直すなどの改善策を今年9月までに公表した。しかし、ストリートビューに対するプライバシー保護の要請は、住民からの苦情に基づいた自治体による独自の取り組みが先行し、政府の対応は欧米と比べても大きく出遅れていた。

 ストリートビューを巡る問題が早くから指摘されていたにも関わらず行政が動かなかった背景として、デジタル融合サービスに適応できていない政府の縦割り行政がある。ストリートビューは情報サービスとしては経済産業省、通信アプリケーションとしては総務省、地図情報サービスとしては国土交通省、犯罪対策としては警察庁、消費者保護としては内閣府、肖像権や建物の意匠権としては文化庁と、通信・放送よりはるかに省庁横断的で管轄が曖昧だった。

 カメラの高さを2メートルに抑えたのは近隣との交渉を要しない塀の高さを規定する民法第225条の2を意識したものと推察されるが、民法の所管は法務省である。とはいえ事前にグーグルが法務省に相談しようにも窓口が明確ではないし、責任を持ってカメラの高さを2メートルに抑えるよう指導したとは考え難い。

 欧米では少なくともプライバシーに関してはプライバシー・コミッショナーが責任を負っており、相談すべき窓口が一元化されている。また日本と比べて原告適格が緩く、問題あるサービスに対しては市民団体などが集団訴訟を起こしやすいことから、司法を通じた救済が日本と比べて容易ということもある。

 日本では個人情報保護法をつくった際も各省ばらばらにガイドラインを策定して、プライバシー行政を一元化しなかった。訴訟に対する原告適格も厳しく制限し、「二割司法」を改善してこなかったことで、融合サービスへの対応は大きく出遅れた。「ニンテンドーDS」の「すれ違い通信」や「iPhone」アプリケーションの「Sekai Camera」などストリートビュー以外にも様々な「複合現実」アプリケーションが登場しつつある。放送・通信はいずれも総務省の所管だが、管轄が5つ6つの省庁にまたがるデジタル融合サービスが雨後の竹の子のように登場しつつあるなか、行政の対応は定まっていない。


■政府一元化で封じられる議員立法

 縦割りで過去との整合性を重視するが故に動きづらい行政に代わって、ネット社会の問題に即応してきたのが超党派の議員立法だった。迷惑メール法、児童ポルノ禁止法、青少年インターネット利用環境整備法など、多くの違法・有害情報対策は議員立法を通じて整備されてきた。

 これはネット上での犯罪事案への対応が複数省庁にまたがり、手口の変遷が激しく法律が想定していない事態に対して緻密な立法が難しいなかで、法体系との整合性よりも政治決断で問題解決を優先した制度整備が図られてきたことを示している。「総合的な法体系」でも当初は水平レイヤーでのオープン・メディア規制が検討されていたものの、情報通信審議会での議論を経て、当面は議員立法の推移を見守ることとなった。

 ところが新政権では、政府一元化のため超党派での議員立法が大きく制限される方向となり、議員立法を通じた省庁横断的かつ機動的な対応は期待し難い情勢となった。これまで国会を中心に児童ポルノ法改正や、青少年インターネット利用環境整備法の見直しなどが進められてきたが、今後の見通しは不透明となっている。

 このところ再び警視庁が民間事業者に対してログ保存期間の延長など例年よりも厳しい要請を行っているが、これまで与野党で連携して進めてきた違法・有害情報対策の行方が不透明となるなかで主導権を握ろうとしているのだろうか。しかし議員立法と比べても民主的な手続きを踏んでおらず、要請の法的根拠には不透明さが残る。


■デジタル融合サービス時代に即した柔軟な制度設計を

 このように「総合的な法体系」を待たずして通信と放送の融合が進んだ一方で、複合現実など省庁横断的な新しいデジタル融合サービスが台頭しつつあることに対し、日本は制度整備や消費者保護の面で欧米と比べ出遅れている。これまで行政の硬直性を補ってきた議員立法も、新政権の行政一元化によって封じられた。これから情報通信サービスを巡る法制度の在り方について議論を仕切り直すのであれば、周回遅れで問題が解決しつつある「通信と放送の融合」ではなく、今まさに勃興しつつある新たなデジタル融合サービスにも柔軟かつ迅速に対応できるよう、司法・立法・行政を通じた包括的な枠組みを検討すべきではないか。
 
 

<筆者紹介>楠 正憲(くすのき まさのり) マイクロソフト 法務・政策企画統括本部 技術標準部 部長 
1977年、熊本県生まれ。ECサイト構築や携帯ネットベンチャー等を経て、2002年マイクロソフト入社。Windows Server製品部Product Manager、政策企画本部技術戦略部長、技術統括室CTO補佐などを経て2009年より現職。

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