【ネット時評 : 会津 泉(ハイパーネットワーク社会研究所)】
問われるネットワークの中立性――拡大するインターネット空間(下)

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 インターネットが作り出す「空間」が、いま大きく拡大しようとしている。インターネット上の住所・番地を構成するドメイン名とIPアドレスの仕組みが広がろうとしているからだ。その未来を論じるとき、私たちが常に頭に置かなくてはならない、基本的な考え方がある。それは「ネットワークの中立性」だ。
 

 前回までに、IPv4枯渇問題と、その解決策であるはずのIPv6の導入によって起こる「IPv6マルチプレフィックス問題」を紹介した。連載最後の今回は、ネットワーク中立性とは何か、なぜそれが重要なのかを考えてみたい。


FCC、「ネットワーク中立性」維持へ規制強化

 9月21日、オバマ大統領が起用した米連邦通信委員会(FCC)のゲナコウスキー委員長が「ネットワーク中立性」の原則を維持する政策方針を打ち出した、というニュースが飛び込んできた。

 ゲナコウスキー委員長はこの日、ワシントンにある有力シンクタンク・ブルッキングス研究所でスピーチした。その中で、ブロードバンドの普及に伴い、VoIP(インターネット経由で音声データをやりとりする電話システム)やP2P(ピア・ツー・ピア、端末同士で直接データを交換する方式)などのサービスに制限を加える電話会社やCATV会社系のISP(インターネット接続事業者)が増え、ネットの中立性が問われる状況になってきたと指摘し、こうしたISPの動きに対し規制強化する新政策の導入を発表したのだ。

 彼はまず、消費者にとって選べるISPが減ってきたこと、電話会社やCATV会社にとっての収益源である電話やケーブルテレビが「スカイプ」などのインターネット電話や「YouTube」などの動画共有サービスに収益を脅かされていること、インターネットのトラフィックが2年で2倍のペースで急増していることの3点を指摘した。その上で「イノベーションを可能にするインターネットのオープンなアーキテクチャー」の重要性を強調し、これを維持するためにFCCはこれまでのネット中立性の4原則に加えて、新たに2原則を追加すると発表した。

 FCCは2005年、「ブロードバンド4原則」を発表し、消費者にはアクセス、アプリケーション利用、機器の接続、提供事業者のいずれの面でも合法の範囲内で「選択の自由」が保証されるべきだとした。今回この4原則に「不当な取り扱いの禁止」と「透明性の原則の徹底」という2原則を新たに追加して、より政策としての具体的性を高める、というのである。

 詳細は今後の手続きに委ねられているが、前者はブロードバンドアクセスの提供事業者に、特定のコンテンツやアプリケーションを不当に扱うことを禁止する。後者は、同じくアクセス事業者に対して、ネットワークの管理方式の公表を義務付け、P2Pなどのトラフィック制限を隠れて行うことを禁じるものだ。また、従来のブロードバンド事業者に加えて、携帯データ通信などにも適用するとの観測が強い。

 オバマ政権は、経済刺激策の一環として、日本や韓国などに遅れをとったブロードバンドの普及に力を入れ、シリコンバレー出身のゲナコウスキー氏に陣頭指揮をとらせている。そのゲナコウスキー氏がブロードバンド普及の大前提として、「ネットワーク中立性」の強化を掲げたことは注目に値する。


「ネット中立性原則」米国に始まり、日本は広く定義

 「ネットワーク中立性」という言葉には、様々な定義や解釈がある。この問題は、電話会社やCATV会社系のアクセス提供事業者が、インターネットのコンテンツやサービスに利用制限を加えられるかどうか米国で議論になったことに端を発している。2003年、コロンビア大学のティム・ウー教授が「ネットワーク中立性とブロードバンドの差別」という論文を発表した頃から、政策論議が盛んになっていった。

 わが国でも、総務省が2006年から「ネットワークの中立性に関する懇談会」を開催し、ISPのコスト負担問題、P2Pトラフィック制限の是非などを取り上げ、「IPネットワークでは、レイヤー間、レイヤー内のいずれにおいても、利用者の選択の自由を最大限確保すること」と要約できる原則を確認している。この研究会では「ネット中立性」という言葉について、米FCCの定義よりやや広く、インフラなど下位レイヤーのサービス事業者が、市場支配力を背景にコンテンツなど上位レイヤーのサービスへの影響力を行使することを戒める、という意味で使われた。各レイヤーが認証サービスなどを独自に運用できることも重視し、たとえばモバイルでのユーザー認証の際に、通信事業者と他の事業者との間の連携に道を開こうとしている。この点は日本の特色ともいえる。

 また、ゲナコウスキー委員長のスピーチでも強調されている、インターネットにおける「innovation without permission(自由な技術革新の実現)」についても、総務省研究会の報告書では、その原則を維持すべきと述べている。


重要なのは利用者の「選択の自由」

 この連載で見てきたインターネットに関連する多くの課題も、まさにこのネット中立性を分析枠組みとして適用する必要がある。ドメイン名の管理のあり方、IPv4アドレスの枯渇問題、NGN(次世代ネットワーク)とIPv6の相互接続問題などは、いずれも「ネット中立性」の原則を具体的にどう保証し、どう解決を図るかということに密接に結びついているのだ。

 ここで強調したいのは、総務省の研究会において確認された「ネット中立性」原則には、「レイヤー間、レイヤー内のいずれにおいても、利用者の選択の自由を最大限確保すべきである」という原則が一貫していることである。従来の電話網を基本とした垂直統合型のビジネスモデルから、インターネット関連産業で典型的に見られる水平分離・連携型モデルへの転換に対応した視点・原則といってもよい。

 前々回に取り上げたトップレベルドメイン(TLD)名の管理運用事業者のケースも、利用者が選択できることが望ましいという意味で、ネットワーク中立性の一例をなす。国別ドメインに、従来の「.jp」に加えて「.日本」が追加されることもそうだ。利用者の選択が大幅に拡大することを意味しているからである。

 IPv4アドレスの在庫が「枯渇」すると、新規アドレスとしてIPv4を選ぶことは不可能となる。その場合にも、サービスの多様性、選択の自由が極力確保されるべきだ。特定のプロバイダーのサービスを利用したら、v4で利用できるサービスに制限が加わる、といったことは望ましくない。IPv4アドレスが売買される二次市場の創設も、あるいは必要となるだろう。その場合も、利用者を含む多様な利害当事者の意見をもとに、合理的に制度設計され、監督された市場となることが求められる。

 NGNのマルチプレフィックス問題においても、利用者が自分の選択するISPにより発給されたIPアドレスを使えるようにすることは、ネットワーク中立性の原則に沿って考えればごく当然のことなのだ。下位レイヤーのアクセス提供者の都合で、上位レイヤーの選択の範囲が狭められることは、とくに下位レイヤーが独占状態に近ければ近いほど、認められるべきではない。


NGNマルチプレフィックス問題とネット中立性

 ここで、前回書いたNGNにおけるIPv6マルチプレフィックス問題が、ネット中立性とどうかかわっているかを検証してみたい。

 NTT東西が提供するNGNで、ISPが提供するIPアドレスを使うと通信に支障が発生する可能性がある、というのがIPv6のマルチプレフィックス問題だ。その解決のため、NTT側とISP側は、総務省が出したNGNについての認可条件を受けて、2008年4月から交渉を開始した。当初8月中の合意を目標にしていたが、交渉はもつれにもつれ、結局予定を1年もオーバーし、2009年の8月に総務省審議会の答申が出て、一応の決着を見た。

 難航した理由はいくつかある。まずNTT東西の光回線での圧倒的な優位という、競争上の問題が背景にある。日本のブロードバンド市場は、2008年にADSLから光に首位が交代し、その光回線のアクセスサービスではNTT東西が70%と、市場シェアの大半を占めている。このままだと、多くの地域でブロードバンドのアクセスは事実上NTT東西のNGNしか選択できなくなる可能性もある。もしNTTが現行のBフレッツを順次廃止し、NGNへとユーザーを「強制移行」したらどうなるだろう。NTT東西と競合するはずの他の通信事業者は、収益性の高い大都市圏以外で、今後光回線を自前で構築、展開する可能性はほとんどない。

 これにISPの存続問題が加わる。IPv4の場合は、利用者はアクセスにNTT東西のBフレッツを利用しても、インターネット接続サービスは複数のISPから自由に選択できた。NTT東西は、インフラ事業者としてシェア50%を超える「支配的地位」にあるため、ISPとしてのサービス提供は規制により禁止されてきたからだ。しかし、NGNとIPv6の導入とそれに伴った発生するマルチプレフィックス問題は、この図式を根本から変えてしまうかもしれない。

 マルチプレフィックス問題を回避するためには、アクセス事業者であるNTT東西のNGNが振り出すIPアドレスを利用するのが技術的にもっともシンプルとされた。いわゆる「ネイティブ方式」だ。しかし、これではISPの機能や存在そのものが不要となりかねない。アクセス回線という下位レイヤーから、IPアドレスと経路制御という上位レイヤーまで、すべての機能をNTT東西が一括提供する図式で、事実上NTT東西がISPとなるからだ。

 そこで、ユーザーにはISPのアドレスを割り当て、そのアドレスをNGNに持込み、NTT東西は接続機能のみを運用するという修正案が提案された。この方式でも根幹部分をNTTが支配することが懸念され、NTT東西以外の会社に運用を委ねる案が出され、それも1社から3社に拡大する案が最終案となった。それでも少数の企業がネットワークの「出入り口」を支配するこの方式への批判は根強く、本質的な解決にはなっていない。

 これとは別に、「トンネル方式」といって、NGN網の中に別の回線を仮想的に構築し、NTT東西ではなく、ISP側のアドレスを利用する方式が提案された。この場合は、利用者の宅内で端末と光回線を接続するホームゲートウェイ(HGW)に、アプリケーションに応じてアドレスを自動的に切り替える機能を装備する必要がある。接続方式の詳細が決まらないと、この機能の開発・導入はできない。

 NGN用のHGWだけなら、ハードはそのままでソフトだけ書き換える「ファームウェア」によるバージョンアップが可能で、追加コストはかからない。ところが、すでに600万台が設置されている既存のBフレッツ用のHGWは、メモリーやCPUに余裕がなく、ハード全体を交換する必要があり、合計2000億円近くかかると試算された。


もつれた「民民」交渉と総務省の立場

 これらの機能を「追加」するためのコスト負担問題は紛糾した。NTT東西は、NGNの基本機能にはIPv6でのインターネット接続は含まれず、ISP側が要求するのだから、ソフト・ハードの開発費、運用費、設置費などの追加コストはすべてISP側が負担すべきだと主張した。ISPを代表して交渉にあたった日本インターネットプロバイダー協会(JAIPA)側は、NTT東西は現行フレッツと同等の機能を維持すべきで、そのための費用は当然NTT側が負担すべきだと主張し、議論は平行線をたどった。

 NTT東西とJAIPAの交渉は、民間事業者同士の交渉とされ、総務省は当事者ではないとのスタンスだった。しかし、実際にはほぼすべての会合に総務省の担当者が「オブザーバー」として同席し、実質的には交渉の「行司役」だった。JAIPA側は、総務省がNTT東西寄りで強引に交渉をまとめようとしているとの不満があった。NTT東西側には、多数のISPの「寄り合い所帯」であるJAIPAには一貫した姿勢がみられず、コスト負担をしようとしないとの不信があった。結果、不毛な協議が続いた。

 この交渉と並行して、総務省が主催した研究会やその作業部会でこの問題についての報告がなされ、報告書案に関連する記述が盛り込まれていった。まず、2008年4月に発表された「インターネットの円滑なIPv6移行に関する調査研究会」の報告書案に、NGNとインターネットとの相互接続技術として3方式が紹介され、これが交渉の「出発点」となった。続いて、「ネットワークの中立性に関する懇談会」を受けて設置された「インターネット政策懇談会」で、NGN接続問題も検討する作業部会が設置され、交渉の経緯が報告された。

 両者の交渉は、当初設定された8月末の合意期限には間に合にあわず、12月に期限が延長されたが、費用負担問題の決着がつかず、研究会が終了した2月になっても実質的な合意は不可能となった。

 この間、NTT側から高額な見積りを出され、総務省担当者から合意を強く迫られたJAIPAの困惑は大きかった。結局、総務省側も判断を改め、この問題は場所を替えての「仕切り直し」となった。それが、総務省の情報通信行政・郵政行政審議会の接続委員会だった。総務省は当初、NTT東西とJAIPAによる「民民」の協議で合意が成立すると考え、双方の合意に基づいて出されるNTT東西からの認可申請を待って審議会を開き、最終的なコストの査定などを行う予定だった。この想定は甘かった。NTT東西も、総務省の立会いによる交渉だから、ここまでこじれるとは予想していなかったようだ。JAIPAは、規模やビジネスモデルなどが異なるISPの集団であるため、一枚岩の立場で交渉することは容易ではなかった。いずれにしても、総務省の中途半端な姿勢が結果として問題をこじらせた面は否定できない。

 「仕切り直し」後の接続委員会での審議とパブリックコメントには、多くの関係者が意見を延べ、2009年8月6日、総務省の審議会で、NTT東西が申請したネイティブ方式とトンネル方式を並存させる接続方式を大筋として認める答申が出され、一応の決着がついた。トンネル方式では、NTT側が費用の一部を負担することで譲歩した。ただし、この認可にはNTT東西側に利用者の費用負担の軽減、ネイティブ方式の接続ISPを3社以上に増やす努力など、12項目という異例の数の条件が付けられた。利用者負担の軽減が求められたのは、Bフレッツ用HGWの全交換はせず、トンネル方式を望む場合、利用者が「外部アダプター」を購入することになったのだが、その購入費用は全額利用者負担とNTTが主張したことなどのためだ。問題は、まだ十分に解決したわけではない。


なぜここまでこじれたか

 この問題がここまでこじれた真の原因は、NTTがNGNをめぐる戦略で判断を誤ったことにある、と指摘する声が強い。NGNは世界の電話会社や機器ベンダーが、インターネットの基本であるIP技術を採用することで、コストを大幅に下げ、電話網の基本機能は維持しつつ、映像伝送やファイル送付を含めた高度な通信機能も実現するものだ。ITU(国際電気通信連合)が中心になって標準化を進めて実現されつつあるが、実質的には未完成の技術・サービスで、各国の電話会社によって実現方式やサービスモデルに相当の差がある。

 標準化作業も、実装のレベルまでカバーしているわけではない。サービスの提供方式は、各通信会社が独自に戦略を策定して決める。NGNを世界に先駆け商用サービスとして提供開始したNTTの基本戦略は、インターネットではなく、独自の高品質サービスを、NGNの顧客同士で利用できる、まさに閉域網、自社のネットで完結する世界を描いていたようだ。少なくとも、NGNの仕様を開発したNTTの研究所と持株会社はそう考えていたのではないか。

 しかし、事業会社であるNTT東西にしてみれば、全くの新規サービスを展開するだけでは、当初の顧客数が少なく、収益が見込めない。そこで既存のインターネットとNGNを接続して、その部分の顧客も獲得するように、軌道修正をしたのかもしれない。グループ全体の「司令塔」である持株会社、そして研究開発陣が描いた理想と、利益をあげることが至上目的でもある事業会社との間に、戦略と戦術をめぐる十分な協議、調整が存在していなかったように外側からは見える。

 そう考えるとNTT側が「インターネット接続はあくまで追加機能であり、そのための費用はすべて顧客(利用者、ISP)が負担すべきだ」という主張にこだわり続けたのもうなずける。だが、果たしてその主張は正しいのだろうか。そこには、インターネットのオープンな特性、ユーザーの利便や選択の多様性への配慮が見られないように思えてならない。


問われる「ネットワーク中立性」

 この問題を、ネットワーク中立性の原則との関連で考えてみよう。

 NGNだから、光回線という物理レイヤーの事業者の戦略に、上位レイヤーの基本枠組みまで縛られることになるのは、ネット中立性の視点からすれば不合理と言わざるを得ない。レイヤー間の切り離しが容易なIPネットワークの特性を生かし、ISPも含めて、レイヤーを超えて自由なサービスの提供が維持され、発展していくことがそこでは望まれるからだ。しかし、少なくとも今のNTTによるNGNの基本戦略とサービスの実装は、電話会社がすべてを仕切ってきた古き良き時代への回帰の色がきわめて濃厚に見える。

 NGNとの接続については、「ISPが淘汰されても仕方がない」「業界秩序の維持より技術上のメリットを優先すべきだ」との意見も一部に根強くあるが、利用者に直接インターネット接続を提供するISP事業は、NGNとIPv6の技術上の都合だけで存在を否定されてよいものだろうか。それは地方小都市から郡部・過疎地なども含めて、日本の隅々までのインターネットの発展を地道に支えてきた、多くの地域ISPとその顧客のメリットを無視した、かなり乱暴な議論と思われる。アクセスサービスの「中立性」は本当に必要ないのだろうか。


本質的な議論を望む

 「ネットワーク中立性」の原則を徹底させることは、アクセスサービスを提供する通信事業者が、上位レイヤーのサービスまで仕切るこれまでの通信事業のビジネスモデルからの脱却を意味する。この変化は、従来型の垂直統合モデルに慣れてきた人々には、けっして嬉しくない、ある種の痛みを伴うモデルといえるだろう。

 しかし、NTT分割論をめぐって議論が沸騰していた1990年代の半ばに、「ネットワークのオープン化」を打ち出し、世界の通信キャリアの先陣を切って、ISP事業である「OCN(名称の由来はオープン・コンピューター・ネットワーク)」を始めたのは、当のNTTだった。市内網(アクセス網)のオープン化、アンバドル化を認め、競争相手との共存、ISPとの共栄というモデルで、上下レイヤーの分離を図り、結果として今日のブロードバンドの隆盛を導いたのは、まさにNTTの戦略が日本の通信行政の方向性と一致したからではなかったか。

 皮肉なことに、そのNTTがブロードバンドのシェアを高め、他社がアクセス事業から事実上の撤退へと向かうなかで、まさに「ネットワークの中立性」が再び強く求められている。

 民主党は「通信・放送委員会(日本版FCC)設置」をマニフェストで提唱し、新政権では、原口新総務大臣を先頭に「国民的合意」を求める歩みを進めると報じられている。「NTTの組織形態の見直し」は前政権時代の「二週遅れの議論」であり、新たな視点で議論を始め、具体的な経営形態は「いろいろな選択肢を排除しない」という。それが、NTT東西などの再統合であるかどうかの明言はないものの、文脈としてそう読めなくはない。

 「二周遅れの議論」の否定は歓迎したいが、何が「新しい視点」なのかは明らかにされてない。「ネットワークの中立性」の原則は、今後のネットワークのあり方の本質にかかわる視点として、大いに取り入れるべきと思われる。総務省という行政組織のあり方を見直すのであれば、通信・放送業界全体の競争構造も同時に見直す必要があるだろう。いまの総務省と日本版FCCの組合せで進めるのが正解なのか、もっと大胆に、省庁改革を含めた制度改正が必要なのかも、議論していくべきだ。

 そのときに重要となるのは、もちろん、物理レイヤー内部での競争条件に特化した議論ではない。異なるレイヤー間の、そして同一レイヤー内部の、それぞれの競争の推進と、協調・連携の推進の両者が含まれる。それこそが、いま「ネットワーク中立性」を推進する意義だろう。

<筆者紹介>会津 泉(あいづ いずみ)
ハイパーネットワーク社会研究所副所長、多摩大学情報社会学研究所教授・主任研究員
1986年ネットワーキングデザイン研究所を設立、パソコン通信の普及を支援し、欧米、アジアのネットワーカーとの交流に取り組む。91年国際大学グローバル・コミュニケーション・センター(GLOCOM)に参加、インターネットの普及を推進。93年大分に設立されたハイパーネットワーク社会研究所に参加、地域ネットワークの新しい方向性を模索。97年マレーシアに移り、アジアネットワーク研究所を設立。アジアへのインターネット普及活動を推進。98年から2000年までアジア太平洋インターネット協会(APIA)事務局長を兼務、インターネットのドメインネーム問題などの政策課題、ICANN設立にかかわり、アジアの意見をグローバルに伝える活動に従事。2000年4月東京に戻り、同12月、G8デジタルオポチュニティ・タスクフォース(DOTフォース)の日本のNPO代表に選ばれ、その活動に参加。2002年-2005年、世界情報社会サミット(WSIS)に市民社会メンバーとして積極参加。利用者中心のネット社会のグローバルな発展をめざす。2003年-2008年、ICANN一般会員諮問委員会(ALAC)委員。2008年、衛星ブロードバンド普及推進協議会の設立に参加、事務局長に就任。電気通信審議会インターネット基盤委員会専門委員。インターネット協会評議員。 著書『パソコンネットワーク革命』(日本経済新聞社)、『進化するネットワーク』(NTT出版)、『アジアからのネット革命』(岩波書店)、『インターネットガバナンス』(NTT出版)、訳書『スカリ-』(早川書房)、『バーチャル・コミュニティ』(三田出版会)ほか多数。

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